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RECOMENDAÇÃO CONJUNTA - CONTRATAÇÃO OSS ESTADO E MUNICÍPIOS

Atualizado em 23/01/2017 16:30

RECOMENDAÇÃO Nº. XXX/2016


O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO e o MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, por seus representantes legais infra-assinados, em pleno exercício de suas atribuições,


CONSIDERANDO que, de acordo com o art. 127, caput, da Constituição Federal, o Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis;


CONSIDERANDO, ainda de acordo com a Carta Magna, que é função institucional do Ministério Público promover a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (art. 129, III);


CONSIDERANDO que a saúde é um direito social previsto no art. 6º da Constituição Federal;


CONSIDERANDO o que dispõe o artigo 196, caput, da Constituição Federal: “A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”; o qual, também determina a prestação dos serviços do Sistema Único de Saúde diretamente pelo Poder Público;


CONSIDERANDO que a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 199, § 1º, e a Lei Orgânica do SUS (Lei nº 8.080/90), em seus artigos 4º c/c art. 24, estabelecem a participação de entidades privadas na prestação de serviços de saúde, evidenciando que, a priori, é uma obrigação do Estado, cabendo à iniciativa privada tão somente a complementaridade, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos;


CONSIDERANDO que, segundo prescreve o art. 37, caput, da Constituição da República, “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)”;


CONSIDERANDO a tendência hodierna de Estados e Municípios a transferir para a responsabilidade de entidades privadas o gerenciamento de hospitais, unidades básicas de saúde, centros de diagnósticos, entre outros serviços, os quais representam repasse de vultosos recursos públicos para entidades civis sem finalidade lucrativa;

CONSIDERANDO que a qualificação e seleção das organizações sociais para formalização de contrato de gestão apresentam uma série de falhas que comprometem a lisura dos procedimentos, dando margem a favorecimentos e a possibilidade de contratação de entidades sem as condições adequadas para gerenciamento dos serviços públicos de saúde;

CONSIDERANDO que o egrégio Tribunal de Contas da União, em 27/11/2013, prolatou o Acórdão-3239-47/13-P, onde traçou os parâmetros mínimos e obrigatórios para a transferência de serviços públicos de saúde para organizações sociais;


CONSIDERANDO que procedimento de contratação de organização social que não atenda, minimamente, os parâmetros traçados no Acórdão n. 3239/2013 – P do TCU, representa “graves riscos de que a população não só veja uma piora na qualidade dos serviços como também recursos públicos sejam desviados e desperdiçados.”


CONSIDERANDO que o Supremo Tribunal Federal julgou parcialmente procedente a ADI 1923 conferindo interpretação conforme a Constituição à Lei Federal n.º 9.637/98 no sentido de que o procedimento de qualificação de entidade civil como Organização Social, a celebração do contrato de gestão, as hipóteses de dispensa de licitação e outorga de permissão de uso de bem público, os contratos celebrados pela Organização Social com terceiros envolvendo recursos públicos e a seleção de pessoal sejam conduzidos de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da Constituição Federal;


CONSIDERANDO que ao julgar a ADI 1923 a Suprema Corte afastou qualquer interpretação que restrinja o controle pelo Ministério Público e pelo Tribunal de Contas da aplicação de verbas públicas transferidas às organizações sociais;


CONSIDERANDO que cabe ao Ministério Público promover a defesa da ordem jurídica em face de ilegitimidade ou irregularidade de qualquer natureza, visando resguardar a probidade da Administração Pública e a regularidade da guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiro públicos, podendo, para tanto, prover as medidas necessárias ao efetivo respeito ao ordenamento jurídico;


CONSIDERANDO que, a teor do artigo 27, incisos I e II, da Lei Federal nº. 8.625/93, cabe ao Ministério Público exercer a defesa dos direitos assegurados nas Constituições Federal e Estadual, sempre que se cuidar de garantir-lhe o respeito pelos poderes estaduais ou municipais e pelos órgãos da Administração Pública Estadual ou Municipal, direta ou indireta, e, no exercício dessas atribuições, promover (...) recomendações dirigidas a esses órgãos e entidades;


RESOLVE:

RECOMENDAR, com fundamento no art. 130 da Constituição Federal, no art. 29, parágrafo único, inciso III, da Lei Complementar Estadual n.º 95/1997 ao ESTADO DO ESPÍRITO SANTO e aos MUNICÍPIOS, através de suas respectivas secretárias de saúde ou órgão equivalente e/ou com atribuições para a contratação de organizações sociais, para que nos processos de transferência do gerenciamento dos serviços públicos de saúde à iniciativa privada, observe rigorosamente as medidas constantes dos anexos da presente recomendação, garantindo-se a lisura de todo procedimento e a máxima relação custo-benefício na contratação efetuada, é dizer, a prestação de serviços públicos de qualidade eficazmente medida em relação ao montante de recursos públicos dispendidos.


Vitória, 29 de junho de 2016.

ANEXO I

QUALIFICAÇÃO DE ENTIDADES COMO ORGANIZAÇÕES SOCIAIS


RECOMENDAR que o Ente Federativo que planeje transferir a gestão de serviços públicos de saúde a organizações sociais:


1 – crie lei própria regulamentando o procedimento de qualificação de organizações sociais, pois a legislação sobre a matéria deve ser própria de cada esfera de governo, na forma do art. 30 da Constituição Federal;


2 – a lei que trata da qualificação de organizações sociais deve conter, no mínimo, as seguintes disposições:


2.1 - Sobre registro de seu ato constitutivo1, dispondo sobre:


  1. natureza social de seus objetivos relativos à área de saúde;

  2. finalidade não lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no desenvolvimento das próprias atividades;

  3. previsão expressa de a entidade ter, como órgãos de deliberação superior e de direção, um Conselho de Administração e uma Diretoria definidos nos termos do Estatuto, asseguradas àquele composição e atribuições normativas e de controle básicas previstas na lei;

  4. previsão de participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de representantes do Poder Público e de membros da comunidade, de notória capacidade profissional e idoneidade moral;

  5. composição e atribuições da Diretoria;

  6. obrigatoriedade de publicação anual, no Diário Oficial do Estado, dos relatórios financeiros e do relatório de execução do Contrato de Gestão;

  7. no caso de Associação Civil, a aceitação de novos associados, na forma do Estatuto;

  8. proibição de distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em qualquer hipótese, inclusive em razão de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou membro da entidade;

  9. previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados ou das doações que lhe foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, em caso de extinção ou desqualificação, ao patrimônio de outra Organização Social qualificada no âmbito da Estado ou Município da mesma área de atuação, ou ao patrimônio da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, na proporção dos recursos e bens por estes alocados.

2.2 - Sobre a estruturação do Conselho de Administração nos termos que dispuser o respectivo Estatuto, observados, para fins de atendimento aos requisitos de qualificação, os seguintes critérios básicos2:

 a) ser composto por:

- 20 a 40% (vinte a quarenta por cento) de membros natos representantes do Poder Público, definidos pelo Estatuto da entidade;

- 20 a 30% (vinte a trinta por cento) de membros natos representantes de entidades da sociedade civil, definidos pelo Estatuto;

- até 10% (dez por cento), no caso de Associação Civil, de membros eleitos dentre os membros ou os associados;

- 10 a 30% (dez a trinta por cento) de membros eleitos pelos demais integrantes do Conselho, dentre pessoas de notória capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral;

- até 10% (dez por cento) de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida pelo Estatuto;

- os membros eleitos ou indicados para compor o Conselho devem ter mandato de quatro anos, admitida uma recondução;

- os representantes do Poder Público e das entidades civis devem corresponder a mais de 50% (cinquenta por cento) do Conselho;

- o primeiro mandato de metade dos membros eleitos ou indicados deve ser de dois anos, segundo critérios estabelecidos no Estatuto;

- o dirigente máximo da entidade deve participar das reuniões do Conselho, sem direito a voto;

- o Conselho deve reunir-se ordinariamente, no mínimo, três vezes a cada ano e, extraordinariamente, a qualquer tempo;

- os Conselheiros não devem receber remuneração pelos serviços que, nesta condição, prestarem à Organização Social, ressalvada a ajuda de custo por reunião da qual participem;

- os Conselheiros eleitos ou indicados para integrar a Diretoria da entidade devem renunciar ao assumirem funções executivas;

- dispor as atribuições privativas do Conselho de Administração, para fins de atendimento aos requisitos de qualificação, que terá, dentre outras competências, poderes para3:

b) fixar o âmbito de atuação da entidade, para consecução do seu objeto;

c) aprovar a proposta de Contrato de Gestão da entidade;

d) aprovar a proposta de orçamento da entidade e o programa de investimentos;

e) designar e dispensar membros da Diretoria;

f) fixar a remuneração dos membros da Diretoria;

g) aprovar e dispor sobre a alteração dos Estatutos e a extinção da entidade por maioria, no mínimo, de dois terços de seus membros;

h) aprovar o regimento interno da entidade que deve dispor, no mínimo, sobre a estrutura, forma de gerenciamento, cargos e respectivas competências;

i) aprovar por maioria, no mínimo, de dois terços de seus membros, o regulamento próprio contendo procedimentos que deve adotar para contratação de obras, serviços, compras e alienações e o plano de cargos, salários e benefícios dos empregados da entidade;

j) aprovar e encaminhar, ao órgão supervisor da execução do Contrato de Gestão, os relatórios gerenciais e de atividades da entidade, elaborados pela Diretoria; e,

k) fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas e aprovar os demonstrativos financeiros e contábeis e as contas anuais da entidade, com o auxílio de auditoria externa.


2.3 - acerca da realização de procedimento objetivo para a qualificação de entidades sem fins lucrativos como organizações sociais, em que os critérios para concessão ou não do título sejam demonstrados nos autos do processo administrativo4;


2.4 - norma sobre a obrigatoriedade de instituir processo de chamamento e seleção públicos previamente à celebração de contrato de gestão com entidades privadas sem fins lucrativos, em todas as situações em que se apresentar viável e adequado à natureza dos programas a serem descentralizados5;


3 – conceda o título jurídico de “organização social” a todas as entidades que satisfizerem os requisitos legais, já que se trata, materialmente, de atividade de credenciamento6;


4 – na hipótese de indeferimento da qualificação de entidade interessada, que seja comprovado por critérios objetivos e impessoais7, cuja configuração em concreto seja demonstrada por razões fundamentadas nos autos de processo administrativo.


5 - Desqualifique a entidade como organização social, quando constatado o descumprimento das disposições contidas no contrato de gestão, mediante processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa, respondendo os dirigentes da organização social, individual e solidariamente, pelos danos ou prejuízos decorrentes de sua ação ou omissão8.


ANEXO II

PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO

RECOMENDAR que, na realização de ações prévias necessárias à celebração do contrato de gestão, o Ente Federativo:


1 – Elabore e faça contar do processo de transferência do gerenciamento dos serviços de saúde para organizações sociais: (a) estudo detalhado que contemple a fundamentação da conclusão de que a transferência do gerenciamento para organizações sociais mostra-se a melhor opção; (b) avaliação precisa dos custos do serviço e dos ganhos de eficiência esperados; e, (c) planilha detalhada com a estimativa de custos a serem incorridos na execução do contrato de gestão9;

2 – Demonstre, de maneira inequívoca, por meio de decisão solidamente fundamentada, as vantagens de economicidade ou produtividade na adoção do modelo de gestão por organização, em vez de fomentar a atividade pública por ação governamental, com apresentação de documentação que demonstre e comprove a opção realizada10;

3 – Submeta à apreciação do Conselho de Saúde, a necessidade de complementação de serviços de assistência à saúde, que deverá ser por ele aprovada e constar do Plano de Saúde respectivo, a teor do disposto no art. 1º, § 2º, da Lei Federal nº 8.142/199011 c/c art. 2º, § 3º da Portaria MS/GM nº 1.034/201012.


4 - Indique no Plano Plurianual (PPA) do respectivo Ente os projetos contendo objetivos e metas gerais relativos às ações e serviços de saúde a serem contratualizados;


5 – Preveja na Lei Orçamentária Anual (LOA) recursos orçamentários suficientes para a execução do contrato de gestão no exercício financeiro em que será celebrado o ajuste13;



6 – Atente para as normas da Lei de Responsabilidade Fiscal para a geração de despesa continuada, notadamente:

  1. Âncoraestimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

  2. declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

  3. comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa;

ÂncoraÂncoraÂncora 7 – Desencadeie chamamento público para a escolha da Organização Social, com observância dos princípios constitucionais da Administração Pública, mediante procedimento isonômico, transparente, objetivo e impessoal, cumprindo-se com as seguintes formalidades14:


  1. divulgue publicamente, a intenção de terceirizar o gerenciamento e/ou a execução das atividades, apresentando minuta do Contrato de Gestão que pretende firmar, com todas as condições que deseja estabelecer no ajuste;

  2. convoque publicamente entidades interessadas, solicitando que apresentem propostas para a execução do objeto do futuro contrato;

  3. realize sessão pública para a leitura das propostas apresentadas; e,

  4. divulgue publicamente o resultado da seleção, justificando os fatores que foram considerados relevantes para a opção da escolha ao final do processo.


8. – Dê publicidade ao chamamento público, pelo prazo mínimo de 45 (quarenta e cinco) dias15, especialmente por intermédio da divulgação no Diário Oficial do Estado, em jornal diário de grande circulação no Estado e também, se houver, em jornal de circulação no Município ou na região onde será realizado, sem prejuízo da adoção de outros meios que amplie a transparência do certame;


9 – Faça constar expressamente no Edital de Chamamento Público16:

a) descrição pormenorizada de todas as atividades a serem transferidas à organização social, dos bens e dos equipamentos públicos a serem destinados para esse fim17;

b) exigência de prova de regularidade com as fazendas federal, estadual e municipal e com o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS, na forma da lei;

c) critérios objetivos para o julgamento da proposta mais vantajosa para a Administração Pública;

d) critérios objetivos visando à aferição da qualificação técnica e capacidade operacional da organização candidata;

e) prazo e local para entrega de manifestação, por escrito, do interesse das Organizações Sociais em firmar Contrato de Gestão a fim de gerenciar o serviço objeto da convocação;

f) minuta do Contrato de Gestão.


10 – Abstenha-se de inserir no edital de seleção qualquer cláusula que restrinja a competividade ou que direcione, de qualquer modo, o resultado do certame18.


ANEXO III

ELABORAÇÃO DO CONTRATO DE GESTÃO

RECOMENDAR que na elaboração do contrato de gestão em que se formalizará a transferência da gestão dos serviços e ações de saúde à organização social, que o Ente Federativo:


1 – Observe os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e, também faça constar expressamente no contrato de gestão os seguintes preceitos19:


  1. obrigações da organização social: especificação do programa de trabalho proposto pela Organização Social, a estipulação das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execução20;

  2. critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade21;

  3. limites e critérios para despesa com remuneração e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados envolvidos na execução do Contrato de Gestão22; e,

  4. descrição precisa do objeto, condições gerais, encargos, recursos financeiros, instrumentos de controle, penalidades e denúncias do contrato de gestão23.


2 – Inclua cláusula no Contrato de Gestão que determine que para a contratação de obras e serviços, bem como para compras de quaisquer bens com emprego de recursos provenientes do Poder Público, sejam observados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficiência, sendo necessária, no mínimo, a realização de cotação prévia de preços no mercado antes da celebração do contrato24, bem como a exigência de que a Organização Social publique25, no prazo máximo de noventa dias, contado da assinatura do Contrato de Gestão, regulamento próprio contendo os procedimentos que adotará nestas hipóteses26.


3 - Preveja, explicitamente, no Contrato de Gestão, que a Organização Social deverá adotar critérios objetivos de seleção de pessoal, de forma a assegurar a isono­mia entre os interessados, a impessoalidade, a transparência e publicidade dos procedimentos utilizados para a admissão de pessoal, com a realização de processo seletivo com aplicação de prova objetiva aos candidatos27, que possibilite aferir o conhecimento do profissional em sua área de atuação, pautada em critérios previamente definidos em seu próprio regulamento de seleção de pessoal;


4 Exija que a contratada movimente os recursos financeiros que lhe forem repassados pela contratante em conta corrente específica e exclusiva, visando facilitar o controle dos recursos públicos;



5 – Preveja que os recursos repassados à Organização Social somente poderão ser aplicados no mercado financeiro de instituição financeira oficial28, devendo os resultados dessa aplicação reverter, exclusivamente, aos objetivos do Contrato de Gestão, ficando a contratada responsável por eventual perda financeira decorrente de aplicação no mercado financeiro, a qual deverá ser comunicada imediatamente ao Ente contratante;


6 – Estabeleça limitação à Organização Social para o pagamento de salários e vantagens de qualquer natureza a serem percebidos pelos respectivos dirigentes e empregados em, no máximo, a 70% (setenta por cento) do valor global das despesas de custeio;


7 – Na hipótese de cessão de servidor público à organização social, com ônus para a origem,29estabeleça vedação à incorporação aos vencimentos ou à remuneração de origem do servidor cedido de qualquer vantagem pecuniária que vier a ser paga pela entidade, bem como ao pagamento de vantagem pecuniária permanente pela entidade gerenciadora ao servidor cedido com recursos provenientes do contrato de gestão, ressalvada a hipótese de adicional relativo ao exercício de função temporária de direção ou assessoria;


8 - Elabore Plano Operativo30 de saúde (parte integrante e anexa do contrato de gestão), com as seguintes definições:

  1. as ações e serviços de saúde que serão prestados pela Organização Social;

  2. estrutura física, tecnológica e recursos humanos empregados pela organização social;

  3. metas físicas e de qualificação para as ações e atividades propostas, bem como indicadores que permitam medir a eficiência, eficácia, efetividade e economicidade31 dos serviços prestados;

  4. sistema de avaliação de metas, incluindo-se os parâmetros e a valorização adotada com relação ao cumprimento das metas e seu respectivo impacto financeiro; e,

  5. teto financeiro mensal pactuado e sua variação de acordo com o cumprimento das metas.

9 - Defina indicadores de qualidade e produtividade, com a devida descrição e fórmula de cálculo, para avaliação das metas e desempenho organizacional que apresentem as seguintes características de qualidade:


  • Validade: grau segundo o qual o indicador reflete o fenômeno que está sendo medido. O ID (indicador de desempenho) deve ser a expressão dos produtos essenciais de um processo. O enfoque deve ser nos produtos e nos resultados. Assim, o ID deve medir aquilo que é produzido, seja produto intermediário ou final, além dos resultados.

  • Comparabilidade: propriedade de possibilitar comparações ao longo do tempo e entre diferentes objetos de auditoria.

  • Estabilidade: as variáveis componentes do indicador devem ter estabilidade conceitual, sua forma de cálculo não deve variar no tempo, bem como devem ser estáveis os procedimentos de coleta de dados para sua apuração. Essas são condições necessárias ao emprego de indicadores para avaliar o desempenho ao longo do tempo.

  • Homogeneidade: na construção de indicadores devem ser consideradas apenas variáveis homogêneas. Por exemplo, ao estabelecer o custo médio por auditoria, devem-se identificar os diversos tipos de auditoria, já que para cada tipo tem-se uma composição de custo diversa.

  • Praticidade: garantia de que o indicador realmente é útil para o monitoramento e a tomada de decisões. Para tanto, deve ser testado, modificado ou excluído quando não atender a essa condição.

  • Independência: o indicador deve medir os resultados atribuíveis às ações que se quer monitorar, devendo ser evitados indicadores que possam ser influenciados por fatores externos.

  • Confiabilidade: a fonte de dados utilizada para o cálculo do indicador deve ser confiável, de tal forma que diferentes avaliadores possam chegar aos mesmos resultados.

  • Seletividade: deve-se estabelecer um número equilibrado de indicadores que enfoquem os aspectos essenciais do que se quer medir.

  • Compreensão: o indicador deve ser de fácil compreensão e não envolver dificuldades de cálculo ou de uso. Indicadores que medem mais de uma variável e apresentam métricas não intuitivas podem ser usados, e às vezes devem sê-lo, quando têm aceitação e validade.

  • Completude: os indicadores devem representar adequadamente a amplitude e a diversidade de características do fenômeno monitorado, resguardado o princípio da seletividade e da simplicidade.

  • Economicidade: as informações necessárias ao cálculo do indicador devem ser coletadas e atualizadas a um custo razoável, quando comparado com a utilidade gerencial da informação que ele fornece.

  • Acessibilidade: deve haver facilidade de acesso às informações primárias bem como de registro e manutenção para o cálculo dos indicadores.

  • Tempestividade: a apuração do indicador deve estar disponível quando necessária, em tempo para a tomada de decisão.

  • Objetividade: o indicador deve ser inequívoco sobre o que está sendo medido e quais dados estão sendo usados em sua apuração. A objetividade inclui clareza sobre a definição do indicador, de forma a evitar disputa sobre seu significado.

10 – Fixe metas qualitativas e quantitativas que visem ao aprimoramento dos serviços de saúde, com seus respectivos prazos de execução, devendo apresentar as seguintes características de qualidade:


  • Específica: expressar claramente o que deve ser alcançado, sem ambiguidades;

  • Mensurável: expressar em que medida o objetivo deve ser alcançado em certo intervalo de tempo, permitindo avaliação e feedback;

  • Apropriada: estar alinhada com os objetivos gerais ou estratégicos, contribuindo para alcançá-los, isto é, ser relevante para medir os objetivos;

  • Realista: poder ser alcançada no período previsto a custo razoável e considerando as restrições existentes. Levar em conta os objetivos da instituição, o contexto econômico em que está inserida, as limitações orçamentárias, o desempenho anterior. Se as metas não forem realistas, elas serão vistas como meros ideais e não terão influência prática no comportamento do pessoal.

  • Prazo determinado: expressar o período esperado para seu alcance.


11 – Estabeleça adequada e razoável proporcionalidade na correlação entre o cumprimento das metas qualitativas e quantitativas para a determinação dos repasses financeiros a serem efetuados à organização social, abstendo-se de efetuar grandes volumes de recursos em razão do cumprimento apenas das metas qualitativas;


12 – publique o Contrato de Gestão, após a sua assinatura, na imprensa oficial, em observância aos princípios da impessoalidade e da publicidade, bem como ao disposto no art. 116 da Lei nº. 8.666/9332.


ANEXO IV

EXECUÇÃO E FISCALIZAÇÃO DOS RESULTADOS DO CONTRATO DE GESTÃO


RECOMENDAR que o Ente Federativo adote procedimento de controle da execução do contrato de gestão tem em vista os resultados alcançados e não exclusivamente quanto à conformidade dos atos praticados pelas organizações sociais, observando, ainda:


1 – O órgão ou a entidade supervisora da área de atuação correspondente à atividade fomentada deverá fiscalizar a execução do contrato de gestão celebrado com Organização social.


2 – O Conselho de Administração deverá aprovar os relatórios gerenciais e de atividades da entidade, elaborados pela Diretoria da Organização Social, e encaminhar ao órgão supervisor da execução33 do Contrato de Gestão, sendo obrigatória a apresentação dos seguintes documentos:


  1. relatório sobre a execução do objeto do Contrato de Gestão, contendo comparativo entre as metas estabelecidas e os resultados alcançados;

  2. demonstrativo integral da receita e despesa realizadas na execução;

  3. demonstrativo da aplicação dos limites e critérios para despesa com remuneração e vantagens de qualquer natureza percebidas pelos dirigentes e empregados;

  4. parecer e relatório de auditoria, elaborados para monitorar a execução do Contrato de Gestão; e,

  5. extrato da execução física e financeira.


3 - A autoridade supervisora da área correspondente deverá indicar comissão de avaliação, composta por especialistas de notória capacidade e adequada qualificação, preferencialmente servidores efetivos, que analisará, periodicamente, os resultados atingidos com a execução do contrato de gestão, responsável pela emissão de relatório conclusivo34.


4 - Ao término de cada exercício ou a qualquer momento, conforme recomende o interesse público, o Poder Público deverá exigir da Organização Social relatório pertinente à execução do contrato de gestão, contendo comparativo específico das metas propostas com os resultados alcançados, acompanhado da prestação de contas correspondente ao exercício financeiro, assim como suas publicações no Diário Oficial.


5 – A Comissão de avaliação35, especialmente designada para o acompanhamento e a fiscalização da execução do contrato de gestão, deve analisar o que segue:


a) Avalie se, na formalização do contrato de gestão e nos termos aditivos, foram obedecidos os preceitos legais e regulamentares;


b) Avalie a confiabilidade das fontes e a fidedignidade das informações apresentadas e dos indicadores utilizados para demonstrar o cumprimento das metas;


c) Avalie o atingimento dos objetivos e o cumprimento das metas pactuadas, verificando o percentual de realização mediante indicadores de desempenho definidos no contrato de gestão;


d) Avalie se os indicadores de desempenho definidos no contrato de gestão são suficientes e adequados para medir o cumprimento das metas quanto aos aspectos de eficiência, eficácia, economicidade, qualidade e efetividade;


e) Avalie se as metas pactuadas são compatíveis com a capacidade do órgão ou entidade para atingi-las;


f) Avalie se os princípios da legalidade, legitimidade, impessoalidade, moralidade e publicidade estão sendo seguidos e observados pelo órgão ou entidade sob contrato de gestão;


g) Avalie o cumprimento das obrigações contratuais;


h) Avalie se os objetivos e metas estabelecidos no contrato de gestão são suficientes para o atendimento da demanda da sociedade;


i) Conclua, com base nas informações obtidas na aplicação dos procedimentos anteriores, quanto ao desempenho do órgão ou entidade sob o ponto de vista da eficiência, eficácia, economicidade, qualidade e efetividade.


6 – A Comissão de avaliação deverá, periodicamente, comparecer ao local da prestação de serviços, colhendo as informações e documentos necessários a subsidiar a análise da prestação de contas, notadamente quanto à veracidade das informações apresentadas e também quanto às condições físicas da unidade de saúde gerenciada e qualidade dos serviços prestados.


7 – O relatório de execução do Contrato de Gestão deve, obrigatoriamente, ser publicado na imprensa oficial, anualmente, devendo a Secretaria de Saúde emitir parecer técnico sobre as contas apresentadas36.


ANEXO V – TRANSPARÊNCIA DA GESTÃO


RECOMENDAR a divulgação das informações de interesse coletivo ou geral37 em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet), conforme art. 8°, § 2°, da Lei de Acesso à Informação, devendo a Organização Social:


1 - Disponibilizar em sítio eletrônico na rede mundial de computadores, nos termos da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 (Lei de Acesso à Informação), no mínimo, as seguintes informações, relativas aos recursos públicos recebidos do setor público:


a) registro atualizado da estrutura organizacional, inclusive do corpo diretivo, endereço, telefones e horários de atendimento ao público;

b) informações sobre os programas, projetos e ações do hospital administrado pela organização social;

c) registro atualizado, mensal, dos recursos públicos recebidos, inclusive rendimentos decorrentes de sua aplicação no mercado financeiro, e sua destinação;

d) registro atualizado, mensal, das despesas executadas;

e) registro atualizado das metas propostas e resultados alcançados, acompanhado dos demonstrativos financeiros referentes à execução do contrato de gestão;

f) informações sobre fiscalizações, tomadas de contas e prestações de contas envolvendo o contrato de gestão, a cargo dos órgãos de controle interno e externo;

g) informações processos seletivos realizados para a contratação de pessoal, incluindo o edital de chamamento público, o nome completo do empregado, função, lotação, jornada de trabalho, remuneração e vantagens individualizadas etc;

h) informações concernentes a procedimento de compras de bens e serviços e contratações celebradas (editais, anexo, resultados, contrato etc);

i) relação completa de terceirizados; e,

j) respostas e perguntas mais frequentes da sociedade;


2 - Nos termos da Lei de Acesso à Informação, os sítios eletrônicos deverão atender aos seguintes requisitos:


a) conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão;

b) possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações;

c) possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina;

d) divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação;

e) garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso;

f) manter atualizadas as informações disponíveis para acesso;

g) indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica, com a entidade detentora do sítio; e

h) adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com deficiência.



1 Art. 2º da Lei nº 9637/98

2 Art. 3ª da Lei 9.637/98.

3 Art. 4º da Lei 9.637/98.

4 ADIN nº 1923/STF

5 ADIN nº 1923/STF

6 ADIN nº 1923/STF

Âncora7 os critérios devem ser fixados em harmonia com o que prega o art. 20 da Lei 9.637/98:

Art. 20. Será criado, mediante decreto do Poder Executivo, o Programa Nacional de Publicização - PNP, com o objetivo de estabelecer diretrizes e critérios para a qualificação de organizações sociais, a fim de assegurar a absorção de atividades desenvolvidas por entidades ou órgãos públicos da União, que atuem nas atividades referidas no art. 1o, por organizações sociais, qualificadas na forma desta Lei, observadas as seguintes diretrizes: I - ênfase no atendimento do cidadão-cliente; II - ênfase nos resultados, qualitativos e quantitativos nos prazos pactuados; III - controle social das ações de forma transparente.

8 Art. 16, caput e § 1º da Lei 9.637/98.

9 Art. 7, §2, e art. 14 da Lei 8666/93, Acórdão TCU n. 352/2016 (TC 017.783/2014) e Acórdão TCU 3.239/2013.

10 Acórdão TCU n. 352/2016 (TC 017.783/2014) e Acórdão TCU 3239/2013

11 Art. 1º, § 2° O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo.

12 § 3º A necessidade de complementação de serviços deverá ser aprovada pelo Conselho de Saúde e constar no Plano de Saúde respectivo.

13 Artigo 165, § 5º, I e artigo 167, I, CF 88.

14 Acórdão 3239/2013 – TCU/Plenário.

15 Diante da ausência de regulamentação na Lei nº. 9.637/98 quanto ao prazo mínimo para apresentação da proposta técnica, deve observar, obrigatoriamente, o disposto no artigo 21, § 2º, inciso I, alínea “b” da Lei nº 8.666/93, que estipula que o prazo para apresentação das propostas deverá ser de no mínimo 45 dias quando a licitação for do tipo melhor técnica ou técnica e preço, modalidade de licitação assemelhada à seleção em apreço.

16 Acórdão 3239/2013 – TCU-Plenário, art. 7 da Lei 9637/98, art. 3 c/art. 116 da Lei n. 8666/93.

17 Devem ser discriminadas no Edital todas as informações necessárias para subsidiar a elaboração do plano operacional, como perfil epidemiológico da região, relação dos equipamentos de saúde objeto da contratação, históricos de atendimentos, quantitativo de servidores públicos lotados nas unidades, contratos com prestadores de serviços, relação de bens móveis e o estado de conservação, dentre outros.

18 O direcionamento de licitação para determinada entidade pode dar ensejo a responsabilização por ato de improbidade administrativa (art. 11 da Lei n. 8429/92), sem prejuízo da apuração de crime previsto na Lei n. 8666/93 e da responsabilidade administrativa.

19 TCU – TC 017.783/2014, Lei n. 13.019/2014.

20 Art. 7, I, da Lei 9637/98.

21 Art. 7º, inc. I da Lei 9.637/98.

22 Art. 7º, inc. II da Lei 9.637/98.

23 Art. 7º, parágrafo único, da Lei n. 9637/98.

25 Diário Oficial e Jornais de grande circulação – art. 21 da Lei nº 8666/93

26 Art. 17, Lei n° 9.637/98.

27 Acórdão 3.373/2012-TCU-Plenário, visando eliminar o caráter subjetivo do processo seletivo realizado pela Sociedade Paulista para o Desenvolvimento da Medicina (SPDM), organização social com contratos de gestão com diversos entes estaduais e municipais, expediu a seguinte determinação: “Em todos os processos seletivos cujas contratações venham a ser pagas com recursos federais do SUS, especialmente de médicos, abstenha-se de realizar seleção apenas mediante análise curricular ou análise curricular e prova com questões subjetivas, aplicando aos candidatos provas com questões objetivas e que possibilitem aferir o conhecimento do profissional em sua área de atuação, bem como adote providências para assegurar o sigilo dessas provas e de seus gabaritos, em observância aos princípios da impessoalidade e da moralidade”; ADIN 1923/STF.

28 Considera-se instituição financeira oficial aquela que integre a administração pública como o Banco do Estado do Espírito Santo S.A., Banco do Brasil S.A. e Caixa Econômica Federal e qualquer outra que possua as mesmas características dessas. O TCEES tem interpretação bastante restrita quanto à interpretação do art. 164, § 3°, da Constituição Federal, consoante orientação do Parecer/Consulta TC-002/2013, onde se assentou pela impossibilidade de os Institutos de Previdência efetuar aplicações financeiras em instituições privadas, contrariando norma do Conselho Monetário Nacional.

29 Artigo 14 e §§, LF n° 9.637/98.

30 Art. 7º da Portaria MS/GM 1.034/2010 - O plano operativo é um instrumento que integrará todos os ajustes entre o ente público e a instituição privada, devendo conter elementos que demonstrem a utilização da capacidade instalada necessária ao cumprimento do objeto do contrato, a definição de oferta, fluxo de serviços e pactuação de metas.

Parágrafo único. As metas serão definidas pelo gestor em conjunto com o prestador, de acordo com as necessidades e peculiaridades da rede de serviços, devendo ser submetidas ao Conselho de Saúde respectivo.

31 É importante destacar o significado dos principais tipos de indicadores de desempenho (conforme Guia de Indicadores do MPOG):

A eficiência (indicador de produtividade) diz respeito à relação entre produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados para produzi-los, mantidos os padrões de qualidade. Exemplo: uma campanha de vacinação é mais eficiente quanto menor for o custo, ou seja, quanto menor for o custo da campanha, mantendo‐se os objetivos propostos.

A eficácia (indicador de quantidade ou qualidade) demonstra o alcance dos objetivos e metas estabelecidos para determinado período de tempo. Para a eficácia o que interessa é alcançar o objetivo, independentemente dos custos incorridos. Exemplo: se, na mesma campanha citada, a meta de vacinação é imunizar 100.000 crianças e este número foi alcançado ou superado, a campanha foi eficaz.

Já a efetividade é um instrumento utilizado para avaliar a mudança na realidade do público alvo, isto é, quais os impactos ou resultados da ação. Trata-se de uma relação entre os efeitos na população alvo (impactos observados), e os objetivos pretendidos (impactos esperados). . Por exemplo, se uma campanha de vacinação realmente imunizar e diminuir a incidência de determinada doença entre as crianças, a campanha foi efetiva.

Por fim, a economicidade diz respeito à minimização dos custos para o cumprimento de uma atividade, sem que ocorra o comprometimento dos padrões de qualidade. Ou seja, para a economicidade o que interessa é gastar o mínimo possível sem, contudo, diminuir a qualidade da ação.

32 Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.

33 Artigo 4º, IX e X, c.c. artigo 8º, § 1º, LF n° 9.637/98.

34 Art. 8º, § 2º e 3º, da Lei 9.637/98.

35 Art. 8 da Lei 9637/98.


36 Art. 67 da Lei n. 13.019/2014.

37 Por informação de interesse coletivo ou geral, no caso de contrato de gestão, entende-se toda aquela relativa à aplicação e destinação dos recursos públicos transferidos à organização social para a consecução do objeto pactuado.